“两翼并进”完善创建制度体系 推动广东监狱治理现代化

　　“经国序民，正其制度。”2019年10月，党的十九届四中全会作出了坚持和完善社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定。监狱是国家的刑罚执行机关，监狱治理是国家治理体系和治理能力不可或缺的重要组成部分，如何以完善“监狱之制”谋求“监狱之治”，是当前广东监狱面临的一个重要课题。我们试从创建制度体系的两翼——创建标准和监区台账着手，探讨完善广东监狱制度体系、助推广东监狱治理现代化的实施路径。

　　一、完善创建制度体系是广东“监狱之治”的题中之意

　　监狱治理主要包含监狱治理体系和治理能力两个方面。实现监狱治理现代化，关键在于实现监狱制度体系健全完备、管理能力和方法手段达到先进水平，这是一个动态实践、不断提升完善的过程。创建制度作为广东“监狱之制”的重要组成部分，完善其制度体系是广东“监狱之治”的题中应有之义。

　　　(一)良法先行：完善监狱制度是实现监狱治理现代化的前提

　　“良法是善治之前提”。完善的法律制度是国家治理现代化的基础和前提。制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，建设社会主义法治国家离不开制度的保驾护航。国家治理现代化必须坚持制度先行，充分发挥制度的引领和推动作用，把制度优势更好地转化为治理效能。具体到监狱实践中，“监狱之制”是“监狱之治”的前提，如果缺乏健全完善、科学规范的监狱制度体系，实现监狱治理现代化就犹如无源之水、无根之木，将沦为空谈。

　　广东监狱历经长期的实践探索，积累了丰富的管理经验，逐步建立了较为规范齐全的监狱制度体系，为保障监狱事业不断发展提供了有力支撑。但是，随着时代的发展变化，现行制度体系中难免存在少数制度与上级要求不完全一致、与新形势任务不适应等问题。面对新时代新要求，广东监狱要以落实2020年“制度落实年”活动为契机，不断总结固化监狱工作经验，补齐监狱制度短板，努力构建系统完备、科学规范、运行有效的监狱制度体系，并加强对监狱制度的学习培训和执行考核，充分激发制度优势，不断推动新时代广东监狱工作迈向新台阶。

　　　(二)不可或缺：以创建标准和业务台账为两翼的创建制度体系是广东“监狱之制”的重要内容

　　创建制度体系是指与创建广东省规范化监狱、规范化监区相关的考核标准、考核办法、考核细则、指导意见、考核和复查工作指引及其业务台账规定等一系列制度、要求。创建制度以广东监狱各业务线管理制度为依据，是对监狱主要业务管理制度相关要求的汇总，涵盖了监狱执法管理等工作的方方面面。创建制度作为监狱制度的量化和延伸，是广东监狱制度体系的重要组成部分。其中，创建标准和业务台账以其内容的综合性、考核的延续性、要求的动态性对推进监狱业务管理尤为重要，犹如创建制度体系的双翼。

　　两翼之一：创建标准。创建标准是开展规范化监狱和监区创建考核、复查及“回头看”等工作的依据和准则，涵盖监狱、监区两个层面，包含两个考核标准、四个考核细则。广东省规范化监狱和监区标准分别明确了监狱和监区创建的总体目标、基本原则、考核指标、工作要求等内容;考核细则从标准内容、标准分解、扣分标准、考核方法等方面，对刑罚、狱政、侦查、生卫、教育、劳动、政工、基础设施、信息化、综合行政等监狱主要业务制度要求，特别是警察的岗位技能要求进行分解和量化。两翼之二：业务台账。监狱业务台账是指与监狱业务工作相关的记录资料，包括工作制度文件、计划总结、记录、报表等，是监狱制度规定的细化和延伸。监狱业务台账是监狱管理运作和警察执法情况的体现形式，具有印证监狱执法管理过程、固定执法证据的作用。因此，台账常被作为落实监狱日常工作的重要内容和依据，查阅台账资料是创建考核验收的一个重要考核方法。广东创建实践证明，规范监区业务台账，严格按照创建标准开展检查考核，是统一全省监狱业务标准的有力举措，对推进监狱工作落实、提升制度执行力具有非常重要的作用。

　　　二、规范化监狱创建的定位及其制度建设的任务

　　　(一)创建定位：是落实监狱工作各项要求的综合平台，推进监狱创新发展和治理现代化的重要抓手

　　所谓创建规范化监狱，就是要按照“完善硬件、强化基础、规范执法、提升水平”的原则，打造功能齐全、设施完备、管理先进、改造科学、运转高效的规范化的监狱。简而言之，就是要实现行刑制度化、管理规范化、改造科学化、队伍专业化、设施标准化。规范化监狱创建的前身是现代化文明监狱创建，广东监狱根据上级工作要求和监狱工作形势的发展变化，结合本省监狱实际，于2017年将现代化文明监狱创建调整为规范化监狱创建。规范化监狱创建顺应了司法部关于深化监狱执法规范化建设和创建示范监狱试点工作的要求，把创建工作与执法规范化结合起来重新制定了一整套翔实的考核标准和考核细则，着力规范执法行为，推进示范监狱创建，成为全国监狱系统首创。一方面，创建规范化监狱作为落实监狱工作各项要求的综合平台，是广东监狱坚守安全底线、践行改造宗旨、深化监狱改革、打造过硬队伍和统筹推进“五大改造”的实践载体。另一方面，创建规范化监狱作为推进监狱创新发展和治理现代化的重要抓手，是广东监狱“固强补弱、创新创先”、推动监狱整体工作高质量发展的重要举措，体现了省厅局党委对新时代监狱工作高度的使命感和责任感。

　　　(二)修制任务：不断适应新形势新问题，为监狱治理现代化提供制度支撑

　　“世易时移，变法宜矣。”随着依法治国的全面推进、经济社会发展的深刻变化，不仅党和政府对监狱工作的要求、标准不断提高，而且创建标准和业务台账作为创建制度的两翼，也在实践中发现存在不足。2018年，习近平总书记对广东工作提出了“四个走在前列”、当好“两个重要窗口”的新要求;2019年，党的十九届四中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新决定，司法部提出了统筹推进“五大改造”和建设“智慧监狱”的新部署，省委省政府提出了清理“一票否决”事项的新要求;2020年，省委深改委就继续深化监狱体制机制改革提出了深化示范监狱创建的新意见;近年来，省厅局结合新形势新要求，出台了一系列新的业务工作制度。创建制度需要及时适应和融合这些新任务新要求。同时，经过三年创建的实践检验，发现原规范化创建标准存在少数考核内容不全、考核方式和考核机制有待完善等问题，业务台账存在种类和数目繁杂、各监狱台账不统一等现象。因此，广东规范化监狱创建要以上级要求为指引，紧密结合监狱工作发展实际，以问题为导向，对创建标准体系进行动态修订，在新的实践基础上推动创建制度和监狱管理制度不断完善和发展，才能更好地为实现监狱治理现代化提供强有力的制度保障，在新征途上不断开创监狱工作新局面。

　　　三、“两翼并进”深化创建制度优势，助推广东监狱治理体系和治理能力现代化

　　“法与时转则治。”根据中央、司法部、省委和省政府的新部署新要求，结合省厅局对我省监狱业务工作制度的新调整，广东监狱以修订创建标准和规范业务台账为抓手，两翼并进，系统、深入地对创建制度体系进行修改和补充完善，着力完善广东“监狱之制”，通过深化制度优势提升监狱治理效能，全面助推广东监狱治理体系和治理能力现代化建设。

　　　(一)“两融三调”、精准发力，创建标准紧跟时代步伐不断完善

　　　1.融入“五大改造”、“智慧监狱”建设内容，推进落实司法部新任务。一是根据统筹推进“五大改造”的要求，将原监狱标准科学改造中的教育、劳动改造两个部分扩充为政治、监管、教育、文化、劳动改造五个部分，新增了政治、文化、监管改造内容，在教育改造中融入教育改造专门化内容，在劳动改造中融入劳动改造效果评估、劳动岗位、劳动防护等内容，并对其它相关内容进行补充细化和表述调整。二是根据建设“智慧监狱”的验收细则，我们将其主要内容和要求融入信息化建设考核内容之中，增补了网络基础设施、广播设备、综合运维系统等内容，修改了安防智能平台、无人机、统一管理平台、物联网等相关要求或表述。通过修订，创建规范化监狱真正成为落实“五大改造”、建设“智慧监狱”的实践载体和抓手，在推进司法部新任务落地落实的过程中着力提升监狱教育改造水平和信息化建设水平。

　　　2.融入近年来新业务制度要求，推进落实省厅局新部署。根据省厅局各业务处室近年来出台的新工作制度，及创建检查发现的问题和相关单位的建议，对部分考核内容进行细化补充或修改完善。一是监狱层面：在监狱标准中融入了职务犯提级审核、信息员管理、“八小时以外”管理等9项内容;在监狱考核细则中融入了提级审核、食品贮存、分控中心等17内容，并对执法证据、狱务公开、医务管理、警用装备等23项内容进行了细化修改。二是监区层面：除对监区考核细则进行与监狱考核细则相应修改外，在监区标准中新增了创建“回头看”环节和创建成果保留及取消内容，并对伙房、医院等功能监区的专项业务考核指标进行细化和补充。通过修订，不仅能使省厅局的新制度新部署及时得到落实，同时也弥补了实际管理中存在的问题和漏洞，进一步提升了监狱执法管理的实效性和公信力。

　　3.调整否定性指标为量化考核指标，贯彻执行省委省政府新要求。根据省委、省政府办公厅关于全面清理规范“一票否决”事项的通知要求，将原监狱标准及考核细则中的3类6项否定性指标，原普通监区考核细则、功能监区考核细则通用的五类否定性指标，功能监区考核细则的3类否定性指标，全部调整为量化考核指标，在相应业务部门的考核内容中分别设置标准分解和扣分标准，并占有较大的分值。通过调整，及时解决了创建标准与上级要求不一致的问题，切合了省委省政府的新要求。

　　　4.调整规范化监狱考评机制，以广东特色创建推动监狱改革发展。根据省委深改委关于深化示范监狱创建的要求及我省监狱实际，对规范化达标和示范监狱考评机制予以相应调整。一是明确达标监狱和示范监狱等级要求，对规范化监狱达标监狱和示范监狱的申报条件、考核分数进行适当调整，拉开达标监狱和示范监狱的等级差距。二是调整考核验收方式，将原组织一次性综合现场考核验收调整为开展业务考核评估与现场考核验收相结合的方式进行。三是增设示范监狱考评条件，明确规范化示范监狱应在监狱治理体系和治理能力、信息化应用、监狱全面发展等三个方面发挥引领示范作用。通过修订，将日常业务考核与综合评估融入考核验收，有效促进了相关业务处室的深度参与，并使规范化达标监狱和示范监狱各自名符其实，加快了规范化监狱分类创建步伐，特别是示范监狱考评条件的设置对助推监狱治理现代化具有极为重要的意义。

　　　5.调整考核验收方法，突出信息技术手段运用及日常考核。在原考核细则中，考核验收的主要方法是现场检查、查阅相关台账资料、现场抽考等。为使创建破除“赶考”思想，将创建标准融入日常、抓在经常，并充分体现考核的时代性，对原考核方法进行调整完善。一是强调运用现代化信息技术手段，在监狱和监区考核细则中各有50多个项目的考核方法采用了查看应用平台、业务信息系统和视频倒查手段;二是将规范化监区标准纳入检查考核监区的重要内容，作为监区季度、年度考核的重要依据。通过修订，既完善了内部管理和考核机制，又增强了考核的实效性和时代性，有助于促进创建工作常态化、长效化。

　　　(二)减负降压、提速增效，业务台账从繁杂交错逐步转为科学、规范、实用

　　1.巧用五字诀优化台账种类，切实减轻基层台账工作量。台账过多过繁问题一直是基层反映强烈的“痛点”问题，为此，此次规范采用了“删、减、转、并、共”五字诀进行台账优化，即：删除已经过时、一事多记台账，实现台账精简瘦身;减少一些只反映警察管理痕迹台账的填写频率;转由机关部室统一制作监狱层面台账;合并原来性质相同、内容相近的两本或多本台账;借助系统实现数据共享、避免一事多记。经规范，原普通监区台账减少56个，切实减轻了基层台账工作量，降低了工作压力，使基层警察能够汇集更多精力投入到教育、管理罪犯上来，助推基层工作提速、增效。

　　2.依法增设相关台账，有效增强监狱执法公信力。随着罪犯及其家属、人民群众对罪犯疾病医疗、减刑假释和暂予监外执行及警察执法行为等日益关注，我们在精简台账的同时，决定增设执法相关台账。根据制度要求、执法需要，对涉及监管安全、考核奖惩等执法证据保存、有制度要求的台账，在严格把关的前提下予以增设。经规范，增设了医疗管理、罪犯奖惩等方面的台账，其中普通监区新增16个、功能监区新增22个。通过增设台账，完善了相关执法证据，有力推动了监狱规范公正文明执法，有效促进了监狱执法公信力的提升。

　　3.推进台账电子化和样式优化，以信息化助力基层工作效能提升。一是充分借助现有信息化业务应用系统，推动实现数据共享、流程审批、台账生成，最大限度将纸质台账转为电子台账。二是在填写方式、审批流程、填写频率等方面对台账样式进行优化，使台账制作、填写、审批等环节更为简易、科学。经规范，由手写改为电子制作的台账有8个，简化审批或优化填写的台账有13个，降低填写频率的台账有20个，台账制作、填写、审批等环节更为简易、科学，警察台账填写、呈批等效率大幅提高。

　　4.理清台账业务权属分工，力促各部门和基层警察履职尽责。少数台账如执勤日志、应急处置、四个重点等，因存在业务线条交叉、涉及多个部门，多年来权属不清，导致这些台账管理留下空挡，相关记录缺失或空泛化。经规范，理清了这些台账的业务归属，进一步明确了各业务部门的权责要求及岗位职责要求，既有效减少了推诿扯皮、敷衍塞责现象的发生，加强了机关科室职能的发挥及对基层监区的指导;同时，也加深了监狱警察对制度的理解和执行，有利于推动基层警察履职尽责、规范管理，减少不作为、乱作为现象的发生。